澳门新蒲京真正官网直击地方债扩容:2016年规模或超5万亿

摘要:
随着财政部1万亿置换债券这副“猛药”的推出,之前笼罩在融资平台负责人头上的还债压力也有所缓解。与东部负债大省关心眼前存量债务的化解不同,大部分中西部省市则更担忧未来的城镇化融资问题。有多个中西部省份财政部门人士16日向记者坦言,由于目前地方政府发债仍处于试点阶段、财政部门力推的PPP项目尚不成熟,自己所处省份城镇化建设面临融资“断供”的尴尬。
“这次财政部推出的1万亿置换债券,分到省里有300多亿的配额。这确实缓解了支出压力,也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出。但这些主要还是专款专用,处理今年到期的存量债务。”中部某省一位财政部门人士对记者表示。他透露,作为一个刚刚推进城镇化的省份,政府资产负债率不到50%。比起东部负债省份的还款压力,自己所在地区更担忧未来城镇化融资问题。
财政部发布的最新数据显示,2014年中国一般公共财政收入140350亿元,比上年增长8.6%,增速比2012年、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点,为近23年来首次跌破两位数。其中,中央财政收入64490亿元,地方财政收入(本级)75860亿元。一方面是财政收入增幅的缩水,而另一方面日渐增长的固定资产投资也变成难以承受之重。国家统计局1月20日公布数据显示,2014年全国固定资产投资(不含农户)502005亿元,同比名义增长15.7%。
财政部副部长王保安此前预计,2020年全国城镇化带来的投资需求约为42万亿元。
而以中部大省河南为例,2014年河南全省社会固定资产投资约3万亿。而目前该省正处于城镇化发展的关键时期,经初步测算,按照城镇化的最低投入计算,2013年到2015年三年间,河南省大概共需要投资8000亿。
对于地方政府面临的融资困境,中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示,城投公司应该加快转型,剥离政府融资职能,转换为具有自身造血功能的一般工商企业。在当前过渡期内,尤其是在地方政府发债融资无法满足地方政府基础设施投资资金需求时,允许部分城投企业继续从事公益性项目融资,但是这部分城投企业要严格纳入政府融资平台名单管理,其举债融资、资金用途、偿债资金来源等严格受到政府审批和管理。
“中央的政策是‘堵暗道、开明渠’,剥离城投公司融资功能。但目前地方政府自主发债规模只是杯水车薪,PPP模式仍是看上去很美,落地仍需摸索前行。短期内政府融资的确有困难,有可能影响城镇化进程。”上述财政部门人士表示。他透露,目前各地都已制定了初步的年度预算,但财政部批准的地方政府发债规模至今未定,PPP能推进到什么程度仍不明朗,这让地方预算制定者无从下手,心里没底。
所谓开明渠,指的是赋予地方政府发债权限,而根据3月5日公布的2015年预算草案,2015年地方政府可发行债券6000亿,包括5000亿地方政府一般债券和1000亿地方政府专项债券。对此,全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安此前在接受记者专访时表示,“我们感觉1000亿元太少了,分到各个省就没多少了,现在水利、公路建设、铁路等都有很大的资金缺口。特别是在经济下行压力较大的情况下,我们还是需要靠投资拉动经济增长,所以建议中央多发一点专项债券。”
其实,就算未来地方政府自发自还政府债券份额进一步扩容,但也不能跨越既定的债务“红线”。继财政部打回此前错报、虚报的债务数据,要求3月8日前将地方存量债务甄别结果自查上报后,近日财政部、发改委等四部委联合发文要求再次核查地方政府一类债务,4月8日前上报。东部某市级城投公司管理层一位人员向记者透露,“以自己所在城市为例,未来该市政府发行一般债券不能超过省级财政下发配额的剩余量。譬如,该市1月5日上报的地方债为140亿,后来被省里打回,并给了一个‘限额’,大约100亿左右。结果这次仅报了80亿左右,意味着未来我们市还有发20亿一般债券的配额,如想多发,必须还上债务后,才有空间。”
对此,中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成坦言,中央出于可持续发展和债务风险考虑,毅然决然对地方债务进行了彻底清查,相关城投公司转制工作也在逐步开展。和此前随意发行城投债相比,短期内地方政府确实面临融资之困,特别是此前城镇化水平不高的中西部省份,不排除在过渡期面临“断供”的尴尬。但这些问题都能随着地方政府自发自还债券规模的扩大和PPP模式的不断完善得以解决,并非必须得走原来东部省份发行城投债的老路。
“针对目前的实际情况,部分中西部省份如果确实存在融资困局,不妨向中央政府说明情况,争取更多的发债配额;此外PPP项目之所以见效较慢,除推行时间较短外,一个重要原因就是地方政府的心理接受程度和合作方式还有待加强完善。”温来成表示。
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导读

在中央严控地方债务风险背景下,地方债的再度扩容,唱主角的仍然是存量置换债券。新增债券额度仍会谨慎控制,地方“稳增长”除了借力地方债,还得综合运用其他投融资手段,如通过PPP模式撬动社会资本。

本报记者 周潇枭

实习记者 王雷生 北京报道

地方债在2015年一举拿下债券市场余额的10%,晋升为第三大类券种,2016年将继续扩容。

财政部国库司副司长杨瑞金1月18日在中央结算公司主办的“2016年债券市场投资策略论坛”上表示,2016年地方债发行任务十分繁重,国家将进一步完善地方发行相关制度,积极研究推进地方债多元化。

2016年地方债,仍然包括新增债券和存量置换债券。在经济下行压力较大背景下,中央政府明确要阶段性提高财政赤字。据21世纪经济报道记者了解,2016年地方新增债券规模将在2015年6000亿规模上,或将进一步突破万亿元。

至于存量置换债券。有地方财政厅人士对21世纪经济报道记者表示,财政部已经下达存量置换债券上限,地方在不突破上限的前提下,自主发债。

多地财政系统人士表示,上限规模比2015年额度要高,他们2016年计划发行比2015年更多的置换债券,部分未到期债务可能提前置换。

在中央严控地方债务风险背景下,地方债的再度扩容,唱主角的仍然是存量置换债券。新增债券额度仍会谨慎控制,地方“稳增长”除了借力地方债,还得综合运用其他投融资手段,如通过PPP模式撬动社会资本。

规模或超5万亿

2015年我国地方债由3.2万亿存量置换债、5000亿元新增一般债券和1000亿元新增专项债券组成。

其中,新增专项债券纳入政府性基金预算,不计入赤字范围。

有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示,纳入政府性基金的专项债券之所以不计入赤字,是因为这部分债务投入的项目未来有现金流收入,未来收益完全可以覆盖这部分欠债,专项债券偿债是有保障的。

全国财政工作会议指出,2016年及今后一个时期,要继续实施积极的财政政策并加大力度,具体包括阶段性提高赤字率,扩大赤字规模,相应增加国债发行规模,合理确定地方政府新增债务限额。

中央经济工作会议曾经释放信号,2016年赤字率有望达到3%。市场机构人士测算,2016年赤字规模有望突破2万亿,新增债券规模有望突破4000亿元。

地方新增债券中,除了因为赤字率提高,带来更多新增地方债券;还包括专项债券规模的扩大。据21世纪经济报道记者了解,2016年地方新增债券规模有望突破万亿,包括计入赤字的地方新增一般债券,还有纳入政府性基金的地方新增专项债券。

存量置换债券各地最终实际发行额度还存在未知数,但通过置换债券降低政府债务成本,为政府方推动的动力之一。

据全国人大预工委调研报告,2016年地方债到期规模为2.6万亿。财政部1月份发布的地方债限额管理文件中指出,要通过三年左右时间置换完存量债务。

截止到2015年底,地方政府存量债务还有11.2万亿。机构测算显示,若在2016、2017两年间置换完成,每年置换额度超过5万亿;若在今后三年时间置换完成,年均置换额度为3.7万亿。

无论是3.7万亿,还是超5万亿额度,均大于2016年实际到期的2.6万亿,部分存量债务可能会被提前置换。

不过,也有业内人士表示,2.6万亿是否能覆盖全部到期的地方债,部分或有债务在经济下行背景下,存在风险敞口,可能转化为地方政府债务。

有西部省份财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示,部分未到期的债务提前置换,债权人未必会买账。债权人肯定不大乐意用较低回报的债券,来换较高回报的存量债务。地方政府置换存量债务,能帮忙缓解地方财力的紧张,后续发债可能还需要财政部、央行协调相关机构。

杨瑞金在上述会议指出,2016年地方债发行任务繁重,要研究推进地方债的多元化,未来更多投资主体有望参与到地方债发行中来,包括社会保险基金、企业年金、住房公积金等。

各地价格或出现分化

2015年地方债规模的扩容,让地方债定价更为市场化。“资产配置荒”的背景,也有利于地方债的发行。

随着越来越多省份发行地方债,各地 价格是否会出现分化呢?

中财-鹏元处所财务投融资研究所执行所长温来成曾对21世纪经济报道记者表示,随着地方债发行越来越多,不同区域地方债价格差别有望进一步扩大,财力雄厚的地区,有望以更低的资金成本融资;而财政困难的地方,融资成本相对会高一些。

从2015年部分发行数据来看,似乎有出现地区分化的端倪。如2015年10月23日发行的8只上海地方债,发行利率与同期国债收益率持平;而3天后发行的四川地方债和4天后的福建地方债,发行利率则分别上浮了30、20个BP。

但2015年10月10日发行的广东地方债,则比提前一天发行的湖北部分地方债利率高。

有券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示,2015年还难言出现地区分化,如果出现地区分化,应该是不同品种的债券利率都有差异,但现实来看,是某段时间所有期限的债券都同时上浮10个或20个BP。另外,省与省之间的差别不太明显,利率波动还跟资金面的紧张程度有关。

至于未来价格是否进一步分化,上述分析师表示,财政实力相对较弱的省份,他们债券发行利率未必会高,因为本质上来看,各省地方债应该都不会有违约风险。利率较高,投资者可能更青睐。

融资缺口仍在

地方债的发行能缓解地方政府的资金压力。新增债券能增加地方可用资金,存量置换债则能帮忙减轻债务成本支出,更多资金能用于稳增长。

不过,在经济下行压力加大的当下,地方债券能起到的作用仍然相当有限。

2016年1月,各个省市地方两会将陆续召开,召开两会的地方2016年政府工作报告,充满着交通、水利、城镇化等基建大项目。

河南政府工作报告指出,河南将启动“1816”投资促进计划,在10大领域集中力量推进8000个左右重大项目实施,确保完成投资1.6万亿元。还要实施一批轨道交通、供排水供热、污水垃圾处理、地下综合管廊和大型公共停车场项目,第一季度力争完成投资390亿元左右。

陕西省发改委表示,2016年,预计全社会固定资产投资增长11%左右,达到2.25万亿元。2016年初步确定省重点建设项目585个,总投资34865亿元,年度投资4731亿元,涉及基础设施保障能力建设、能源化工产业发展、先进装备制造能力提升等十大领域。

福建省政府公布了2016年度省重点项目1355个,总投资3.37万亿元。其中,在建项目1029个,总投资2.34万亿元、年度计划投资3700亿元;预备项目326个,总投资1.03万亿元。

这些省份提出的“稳增长、调结构”投资计划,动辄几千亿、上万亿的资金规模。全国2016年地方新增债券规模突破万亿,平均到每个省也只有三四百亿元,缺口仍大。

投融资创新

钱从哪里来呢?

经济增速下行背景下,地方财力吃紧。2015年中,有五六个省份财政收入出现负增长,部分省份基层财政陷入“保工资、保基本、保运行”的状态,财政资金无暇顾及稳增长投资项目。

审计署月度跟踪报告显示,一些重点项目,如铁路、水利、保障房等项目,出现项目工程进度滞后的现象,部分就由于资金不到位。

很多省份均提到了PPP(政府与社会资本合作)模式。河南政府工作报告指出,补充全省PPP项目储备库,向社会推介成熟项目,推动河南投资集团PPP发展投资基金等尽快发挥效应。在交通运输、能源、水利、市政工程、环境保护等领域,筛选100个具有稳定收益的特许经营项目,分批向银行、保险、基金等机构推介。

此外,还有各种产业基金模式。以少量政府财政资金投入,吸引更多社会资金进入,引导更多资金投往政府鼓励的领域,如互联网+产业基金、创新创业引导基金、高新技术产业引导基金等。

东部某省会城市投融资办公室相关负责人对21世纪经济报道记者表示,产业基金相比以前财政通过专项资金直接贴补某些行业要更有效率。但现实运行中,各个部门多头设立,各管一块,子基金设立过多的问题仍然存在。另外,基金实际运作中应更多引入市场机制,若仍是领导拍板决策,效果未必好。

据21世纪经济报道记者了解,部分地方政府在稳增长压力下,又重新启用传统投融资平台融资模式。

一地级市投融资平台公司负责人对21世纪经济报道记者表示,PPP模式程序繁琐,牵涉很多方,各种费用折合下来,未必比城投公司经济。城投公司代表政府,进行基础设施领域的投融资活动驾轻就熟,稳增长效果会比较明显。

不过,上述负责人也直言,若走回老路,城投公司债务又会和地方债纠缠在一起,也存在一定风险。

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