环保税立法重税阻超标排放通过或到2017年

摘要: 作为落实法定原则的第一个税收立法项目,环境保护税法正在临近。
  6月11日,国务院法制办公布《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》,其关键内容包括,企业超标、超总量排放污染物,要加倍征收环保税;对依照环境保护税法规定征收环保税的,不再征收排污费。
  “环保税法是中共十八届三中全会落实法定原则后的第一个税收立法项目,在众多税收立法项目中是最先公布并通过草案的。”中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文表示,最快可能在今年年底上人大常委会审议,不排除2016年底审议通过的可能性。
  不过在他看来,2016年开征环保税的可能性不大,即使一切顺利也可能要到2017年。
  施正文曾经参加过多项财税法律的起草和讨论工作。他认为,环保税法草案比较成熟,社会各界对其开征已经形成共识,而且环境税的税负稳定和其他税种的关系比较容易理顺,技术也比较成熟。
  经济观察报了解到,环保税法草案在2015年初,就已由财政部牵头、环保部和税务总局参与起草完毕,在征求意见后,将由国务院依法向全国人大常委会提请审议。
  在财政部安排的近期立法项目中,环境保护税属于新设税种。施正文告诉经济观察报,从国务院法制办征求意见,到全国人大相关委员会调研协调,若能在今年年底的全国人大常委会上进行一审,已经是非常顺利了。
  另据悉,财政部还做好了起草《环境保护税法实施条例》的准备工作。
  三类征法
  环保税的征税对象主要有四类,上述征求意见稿规定,应税污染物是指大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪音和工业噪声以及其他污染物。
  一位地方的企业人士告诉经济观察报,新的环保税法和环保税的内容,基本是从原来的排污费征收使用管理条例里照搬过来的。他的企业在2015年的第一季度刚刚缴纳了污水排污费10万元,废气排污费15万元。“当然也有一些变化,比如对于噪音以前有8个档次征收标准,现在变成了16个。在负担上可能会有所增加。”上述企业人士说。
  上述征求意见稿规定,环境保护税的税额标准与现行排污费征收标准基本一致。最大
变化在于,按照污染物排放严重程度,对企业分别有加倍征收、减征和免征环保税三种情况。
  其中,为落实《大气污染防治行动计划》《节能减排“十二五”规划》、新环境保护法等要求,征求意见稿规定,对超标、超总量排放污染物的,加倍征收环保税。
  加倍征收的情况有两种,按照超标排放的严重程度,分别是2倍和3倍计征。第一种是污染物排放浓度值高于国家或者地方规定的污染物排放标准的,或者污染物排放量高于规定的排放总量指标的,按照当地适用税额标准的2倍计征。第二种是污染物排放浓度值高于国家或者地方规定的污染物排放标准,同时污染物排放量高于规定的排放总量指标的,按照当地适用税额标准的3倍计征。
  另外,征求意见稿还提到了减征环境保护税的政策,标准掌握在省级政府手中。纳税人排放应税大气污染物和水污染物低于排放标准50%以上且未超过污染物排放总量控制指标的,省级人民政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税。
  同时,征求意见稿规定,在三种情形可免征环境保护税。分别是农业生产(不包括规模化养殖)排放的应税污染物;机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物;城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场向环境排放污染物不超过国家规定排放标准的。
  排污费标准
  现行排污收费制度从2003年开始建立,已经实施11年之久。制度建立之初,考虑到企业承受能力等因素,排污费征收标准按照仅相当于测算成本的一半征收。其中,污水类和废弃类污染物排污费征收标准分别为每污染当量0.7元和0.6元。
  2007年以来,江苏、安徽、上海、河北、北京等16个省份已陆续调整了部分污染物排污费征收标准。其中,北京和天津市提高幅度较大。
  2014年9月,国家发改委、财政部和环境保护部联合要求,到2015年6月底前,各省市污水、废气主要污染物排污费征收标准将调整,同时实行差别化排污收费政策,为推动企业排污减排建立有效的约束和激励机制。此次调整后,这两项标准将分别调整为不低于1.4元和1.2元,翻了一番。
  “我们是欢迎排污费变环保税的。虽然从文件中显示的变化不大,但是在实践中会有很大的变化,比如税收法定可以降低排污费过大的自由裁量权,以及政企之间商谈的余地。”上述企业人士认为。
  2003年至2013年,中国累计征收排污费1726亿元,2013年全国排污费征收216亿元,是2004年的2.3倍。这是2014年由环境保护部环境监察局局长邹首民首次透露的数字。
  但是这些钱在地方财政人士眼里,并不是很大的收入盘子,“排污费在收入中占得比不高,属于非税收入,而非税收入在总体财政中占比也不高。”一位地方财政人士表示。
  以2015年5月为例,非税收入2116亿元,比上年同月增长42.9%。其中,中央非税收入增长1.9倍,主要是部分企业集中上缴利润增加;地方非税收入增长21%,扣除部分政府性基金转列一般公共预算影响,同口径只增长了5.9%。
  但是在不少地方,排污费还是一块不可或缺的收入。特别是经济下行的时候,地方政府有可能会将排污费作为弥补税收短缺的临时性办法,从而导致过大的裁量权。比如,东部某市2014年全年征缴排污费5700万元,其中追缴企业的欠缴排污费1700万元,超额完成了该市排污费征收任务。
  “环境保护税法的制定不是为了多收税,开征以后需要有效地发挥环保效果。甚至说应该以税收越来越少为标准,因为越来越多则说明环境在恶化,环保治理作用有限。”施政文说,虽然治理环境也不是单独的环境税能起到决定作用的,但是专以环保为宗旨的税种,需要通过税收要素的制定来实现开征该税的目的。
  另一位参与税法起草的财税专家也认为,环保税仅仅是整个治理政策的一个小环节而已。他表示,中国的环境保护税法体系可以参考荷兰的做法,使用污染权配额、污染权交易市场、污染物排放标准、超标准处罚、税收等一整套体系化做法。

酝酿多时的环境保护费改税,终于取得阶段性成果。日前,国务院法制办就财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法,向社会公开征求意见。

由排污收费改为征收环保税,环境保护税的征收范围、税率、征收管理体制等,既影响到企业的生产经营,又关系能否更好地促进生态环境改善,为社会所广泛关注。就《征求意见稿》的有关规定,采访了有关专家进行深入解读。

清费立税强制力度更大

设立环境保护税是中央的一项既定部署。“十二五”规划纲要提出,开征环境保护税。十八届三中全会《决定》在部署深化财税体制改革时,明确提出“推动环境保护费改税”。《深化财税体制改革总体方案》将税制改革重点锁定6大税种,其中就包括建立环境保护税制度。

“环境保护税法制定工作的推进,是深化财税体制改革和落实税收法定的重要工作,也是全面推进改革和全面推进依法治国的重要内容。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文说。

环境保护税是通过税收手段将环境污染和生态破坏的社会成本内部化到生产成本和市场价格中去,再通过市场机制分配环境资源的一种经济手段。制定环境保护税法,目的在于保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设。

“当前我国经济发展与资源环境的矛盾日益尖锐。尤其是一些地方,在发展过程中片面追求GDP,牺牲了环境,带来严重的社会问题。税收的强制性比收费力度更大,有必要清费立税,通过环境保护税法进行调节、约束。”刘剑文说。

《征求意见稿》规定,环境保护税的纳税人,为在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域,直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

对于纳税人的这个规定,主要是与排污费有关规定相衔接。2015年1月1日起施行的新环境保护法规定,排污费的缴纳人为排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

“环境保护税强调的就是‘污染者付费’和‘污染者担责’的原则。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发表示。

超标超量排放加倍征收

在税率方面,《征求意见稿》采用固定税额的办法,从量计征,而非从价计征。“《征求意见稿》规定的税额标准与现行排污费的征收标准基本一致,主要是考虑了纳税人的承受能力,防止因大幅度提高标准而超过纳税人承受范围。”刘剑文说。

《征求意见稿》考虑了不同地区情况差异,对税额调整问题作出规定:省级人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求,在规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额,并报国务院备案。

为落实《大气污染防治行动计划》《节能减排“十二五”规划》、新环境保护法等要求,促使企业减少污染物排放,征求意见稿规定,对超标、超总量排放污染物的,加倍征收环保税。对依照环境保护税法规定征收环保税的,不再征收排污费。

根据《征求意见稿》,环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类,具体税目按照税目税额表的规定执行。对大气污染物、水污染物的征收范围,按每一排放口的污染物种类数以污染当量数从大到小的顺序,最多不超过3项。省级人民政府可以根据本地区污染物减排的特殊需要,增加同一排放口征收环保税的应税污染物种类数。

对于颇受关注的对二氧化碳排放征税问题,《征求意见稿》未作规定。“是否对二氧化碳征税的问题,现在还在讨论中,是一个有争议的问题,规定进来的时机并不成熟。”王灿发说。

《征求意见稿》还对税收优惠作出规定,对农业生产排放的应税污染物,机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物,城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场向环境排放污染物不超过国家规定排放标准的,免征环保税。纳税人排放应税大气污染物和水污染物低于排放标准50%以上且未超过污染物排放总量控制指标的,省级人民政府可以决定在一定期限内减半征收环保税。

上述税收优惠体现了鼓励减少排放、循环利用以及投资于保护环境的技术和设备等行为,同时对于征税后受影响较大的基础产业或行业给予保护。

刘剑文认为,作为一个新税种,环保税在设立初期应更多考虑我国现实情况,《征求意见稿》规定的税额、征税对象和征税范围总体比较适中,有助于顺利地征收。“开征步骤应采取循序渐进的方式,在实施过程中可以择机扩大范围。”他说。

环保部环境规划院副院长王金南认为,污染物只是环境保护的涉及对象之一,应在全面通盘考虑环境保护问题的基础上,确定环境保护税的征税对象。

税务征收+环保协同

对于征收管理体制,按照“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式,《征求意见稿》规定,纳税人向税务机关申报纳税,对申报的真实性和合法性承担责任;对重点监控纳税人进行分类管理;税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的,可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况;环保部门和税务机关建立相关信息共享机制。

根据《征求意见稿》规定,环保部门履行对应税污染物监测、监督和审核确认的职责,协同税务机关做好环境保护税的征收管理工作。

“《征求意见稿》规定由税务部门征收,主要考虑了在执法上更有刚性。征收过程中,税务部门如何配备足够的人力物力、税务和环保部门如何加强协作非常重要。”王灿发说。

王金南认为,未来环保税征收管理体制,尤其是税务部门和环保部门如何协调、配合,有待实施条例进一步规定。

《征求意见稿》没有规定环境保护税收入的用途,也未规定环境保护税归属中央还是地方,会不会影响环保投入、基层环保部门经费保障?“税收收入的用途和归属并不是单行税种法律应规定的内容,其他税种的立法对此也没有规定。这属于财政体制的问题,应由中央和地方收支划分的法律或政策来确定。”刘剑文解释。

对于环境保护税法正式出台的时间表,刘剑文表示,在根据征求意见进一步修改完善后,还需国务院常务会审议通过,然后由国务院提交全国人大审议。“估计在2016年或者2017年出台,2017年出台的可能性更大些。”他说。

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