地方融资平台疯狂发债争抢最后一班车 部分或违约

摘要:
随着财政部1万亿置换债券这副“猛药”的推出,之前笼罩在融资平台负责人头上的还债压力也有所缓解。与东部负债大省关心眼前存量债务的化解不同,大部分中西部省市则更担忧未来的城镇化融资问题。有多个中西部省份财政部门人士16日向记者坦言,由于目前地方政府发债仍处于试点阶段、财政部门力推的PPP项目尚不成熟,自己所处省份城镇化建设面临融资“断供”的尴尬。
“这次财政部推出的1万亿置换债券,分到省里有300多亿的配额。这确实缓解了支出压力,也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出。但这些主要还是专款专用,处理今年到期的存量债务。”中部某省一位财政部门人士对记者表示。他透露,作为一个刚刚推进城镇化的省份,政府资产负债率不到50%。比起东部负债省份的还款压力,自己所在地区更担忧未来城镇化融资问题。
财政部发布的最新数据显示,2014年中国一般公共财政收入140350亿元,比上年增长8.6%,增速比2012年、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点,为近23年来首次跌破两位数。其中,中央财政收入64490亿元,地方财政收入(本级)75860亿元。一方面是财政收入增幅的缩水,而另一方面日渐增长的固定资产投资也变成难以承受之重。国家统计局1月20日公布数据显示,2014年全国固定资产投资(不含农户)502005亿元,同比名义增长15.7%。
财政部副部长王保安此前预计,2020年全国城镇化带来的投资需求约为42万亿元。
而以中部大省河南为例,2014年河南全省社会固定资产投资约3万亿。而目前该省正处于城镇化发展的关键时期,经初步测算,按照城镇化的最低投入计算,2013年到2015年三年间,河南省大概共需要投资8000亿。
对于地方政府面临的融资困境,中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示,城投公司应该加快转型,剥离政府融资职能,转换为具有自身造血功能的一般工商企业。在当前过渡期内,尤其是在地方政府发债融资无法满足地方政府基础设施投资资金需求时,允许部分城投企业继续从事公益性项目融资,但是这部分城投企业要严格纳入政府融资平台名单管理,其举债融资、资金用途、偿债资金来源等严格受到政府审批和管理。
“中央的政策是‘堵暗道、开明渠’,剥离城投公司融资功能。但目前地方政府自主发债规模只是杯水车薪,PPP模式仍是看上去很美,落地仍需摸索前行。短期内政府融资的确有困难,有可能影响城镇化进程。”上述财政部门人士表示。他透露,目前各地都已制定了初步的年度预算,但财政部批准的地方政府发债规模至今未定,PPP能推进到什么程度仍不明朗,这让地方预算制定者无从下手,心里没底。
所谓开明渠,指的是赋予地方政府发债权限,而根据3月5日公布的2015年预算草案,2015年地方政府可发行债券6000亿,包括5000亿地方政府一般债券和1000亿地方政府专项债券。对此,全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安此前在接受记者专访时表示,“我们感觉1000亿元太少了,分到各个省就没多少了,现在水利、公路建设、铁路等都有很大的资金缺口。特别是在经济下行压力较大的情况下,我们还是需要靠投资拉动经济增长,所以建议中央多发一点专项债券。”
其实,就算未来地方政府自发自还政府债券份额进一步扩容,但也不能跨越既定的债务“红线”。继财政部打回此前错报、虚报的债务数据,要求3月8日前将地方存量债务甄别结果自查上报后,近日财政部、发改委等四部委联合发文要求再次核查地方政府一类债务,4月8日前上报。东部某市级城投公司管理层一位人员向记者透露,“以自己所在城市为例,未来该市政府发行一般债券不能超过省级财政下发配额的剩余量。譬如,该市1月5日上报的地方债为140亿,后来被省里打回,并给了一个‘限额’,大约100亿左右。结果这次仅报了80亿左右,意味着未来我们市还有发20亿一般债券的配额,如想多发,必须还上债务后,才有空间。”
对此,中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成坦言,中央出于可持续发展和债务风险考虑,毅然决然对地方债务进行了彻底清查,相关城投公司转制工作也在逐步开展。和此前随意发行城投债相比,短期内地方政府确实面临融资之困,特别是此前城镇化水平不高的中西部省份,不排除在过渡期面临“断供”的尴尬。但这些问题都能随着地方政府自发自还债券规模的扩大和PPP模式的不断完善得以解决,并非必须得走原来东部省份发行城投债的老路。
“针对目前的实际情况,部分中西部省份如果确实存在融资困局,不妨向中央政府说明情况,争取更多的发债配额;此外PPP项目之所以见效较慢,除推行时间较短外,一个重要原因就是地方政府的心理接受程度和合作方式还有待加强完善。”温来成表示。
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近日,财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况。这次统计摸底不仅涉及存量债务,还首次涉及政府投融资现状,及未来财政支出责任状况。  据21世纪经济报道记者掌握的文件资料来看,存量债务摸底覆盖银行贷款、债券类融资、非银行金融机构融资、供应商应付款等多个融资渠道,其中需要财政性资金偿还的债务余额需要单独填报。  而各地财政支出责任情况,诸如政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等,需要填报财政分年度履行支出责任的款项,覆盖的年度从2015年开始,一直到后续“2020年及以后”。  财政部财科院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示,债务指的是存量债务,“支出责任”是承诺未来的支出,未必形成债务。摸底支出责任,是看后续年度里,有多少承诺要支付的款项,可以判断财政支出的“刚性”度。  实际上,地方政府实际举债规模,远比正规发债规模大得多。2014年展开的地方债的清理甄别,不少地方上报的债务额度相比2013年全面的地方债摸底数额有大幅增长。  财政部表示,这次摸底明确是为深入了解地方政府融资平台公司债务等情况,防范财政金融风险;此次填报不改变政府债务口径,与以后年度债务限额分配、存量政府债务置换没有任何关系,主要为中央决策提供数据支撑和决策依据。  存量债务+政府支出责任  有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示,这是财政部统一部署的债务摸底行动。  从21世纪经济报道获得的江苏、安徽等地通知来看,财政部要求各省10月24日之前上报数据,不少省份特别下发“加急”通知,要求于20日之前将数据报到省财政厅。  填报的对象为,符合融资平台定义的国有企业等单位。所谓融资平台,根据通知定义为,由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。  区别于以往的债务摸底统计,除了对存量债务的统计,即从2014年到2016年8月底的债务余额之外,所有涉及政府支出责任的举债融资行为都要填报数据,包括签协议,分年度财政拨款、出具承诺函、担保函等还款保证事项等。  比如当前热推的PPP模式,不少地方更加注重PPP模式的融资功能,外界有担心可能加重政府债务负担。  有地方财政人士也对21世纪经济报道记者提出担忧,PPP项目周期十几、二十年,很多仅靠项目本身收入难以覆盖,需要财政提供补贴,这些支出纳入中长期预算,未来很多年财政要持续履行支出责任,但是PPP项目财政支出并没有纳入债务统计口径,PPP模式的融资怎么就不是地方债了呢?  赵全厚指出,支出责任是财政对未来的支出,并不是债务。比如财政承诺两年后支付100万,两年后财政若没能支付,形成拖欠,变成了债务;但两年后,财政若如约支付,就不会形成债务。对财政支出责任进行统计,是统计后续财政支出中有多少既定的支出,即支出刚性度;若前期安排支出较多,后续可能会调整支出责任,压缩部分支出,来支付承诺的支出。  地方债的“糊涂账”  根据预算法规定,地方政府举债只能通过发行政府债券,且纳入限额管理。  地方政府债券额度每年需经全国人大审议通过,2015年地方新增债券规模为6000亿元,2016年提高到1.18万亿,是清清楚楚明面上的账。  但地方政府债务远非这些。有地方城投公司相关负责人对此次摸底有些担忧,城投公司履行政府投融资职能是一种现实需要,城投职能应该规范化,展开这样的债务摸底,让人有点担忧。  之所以有这样的担忧,在于2014年10月国务院发布的43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)明确表示,融资平台不得新增政府债务,地方政府后续举债,要么通过发行地方政府债券,要么通过政府与社会资本合作模式(即PPP模式)。  43号文之后,融资平台“替”政府融资举债职能萎缩了一段时间后,又逐渐恢复。  据wind资讯中债标准统计口径,在2014年12月至2015年2月份这三个月城投债缩量发行明显,从2014年11月份1300亿元规模,逐渐减少到后续780、680、258亿元规模。但今年截止到9月底,城投债累计发行1.94万亿元,相较去年同期增加约8000亿元。  有券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示,43号文之后的“新城投债”发债时都会标明偿债主体为城投公司,政府没有偿还义务,但城投债的偿债资金来源很多是政府资金。  现代集团董事长丁伯康对21世纪经济报道记者表示,政府主导投资的一些项目,如海绵城市、综合管廊、地铁等准公共服务项目,由于价格改革不到位,不适合全面推向市场,由政府融资平台履行相应建设、投融资主体职责,其成本更低、效率更高。城投公司替政府投融资的职能有其存在的合理性,应该加以规范。  据21世纪经济报道记者了解,随着43号文及相关文件出台,城投公司举债融资模式从原来以银行贷款为主,更多转向政府购买服务、政府投资基金、PPP项目等领域;而有些地方政府还有借医院、学校等事业单位,去银行举借债务。  而这次债务摸底,基本将融资平台融资渠道覆盖完全。除了名义上称为“融资平台”的公司之外,还涉及到国有企业、事业单位等。  多位业内人士对21世纪经济报道记者表示,地方债券发行规模有限,地方政府融资需求较大,地方各种变相举债融资的渠道仍然较多,地方债真实数额仍是笔“糊涂账”,要摸清地方存量债务恐怕只能三令五申、一轮一轮地展开此类债务摸底行动。

  地方融资平台正在上演最后的疯狂。《经济参考报》记者获悉,2015年1月5日地方政府债务甄别大限到来之前,不仅公开的城投债市场十分火爆,不少商业银行以及信托公司也纷纷突击为平台放款。

  大限之前的“回光返照”,预示着明年上半年的融资困局可能很快到来。据统计,2015年上半年将有3160.55亿城投债到期,在再融资环境收紧之下,不排除其中有部分平台信用出现违约。

  疯狂

  平台突击“融资”迹象明显

  “最近市场供不应求,城投债收益率都在往下走,目前是一个很好的窗口。今天我们刚发了一笔短融,利率差不多4.4%,我还觉得不太理想呢。”中部省份城投公司的一位人士说。

  这只是一个侧影,实际上,不少市场人士用“疯狂”二字来形容当下的城投债市场。由于国发2014年43号文即《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能,因此,未来将成为稀缺品种的城投债被投资人认为是“最后的晚餐”,不论是一级市场,还是二级市场,其收益率都在大幅下行。

  一位大行债券承销人士对《经济参考报》记者说,有两大因素助推了当前疯狂的市场:一是财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求对地方政府债务进行分类甄别,而不少投资人认为债券属于“刚性兑付”,一定是会被优先纳入到政府直接债务的口径,因此不存在违约的风险;二是债券市场存在“羊群效应”,所谓“追涨杀跌”,容易一哄而上,因此存在超调的可能。

  联合资信评估有限公司评级总监刘小平在日前举行的“地方政府债与城投债发展与风险展望”发布会上称,虽然审计署对于地方政府投融资平台2013年6月底之前纳入政府性债务的城投债整体规模有一个披露,但是并未对具体某个平台、某支债券的政府性债务属性明细进行披露。因此,即使部分债券因去政府信用背书导致其信用风险加大,但市场人士对城投债整个品种还是保持了乐观的情绪。这也是促成当前火热市场的背后原因之一。

  争抢最后一班车的不只是债券市场。由于存在政府的隐形背书,城投公司一直也是商业银行眼中的优质资源。不少城投公司人士表示,就在不久前,不少股份制银行对平台公司突击放了一批贷款,甚至也有银行从总行层面专门为平台贷款开设了所谓“绿色通道”,加速审批速度。

  “这实际上是商业银行为明年抢一块增量,在明年初地方政府债务甄别结束之后,平台的贷款就不再是政府背书的品种了,银行这块的业务就会锐减。”一位东部省份城投公司人士说。正如一位城商行人士所言,平台项目一向被银行认为是风险小收益高的优质项目,特别是在经济下行期,好项目不好找,平台项目相对较好,只要是按正常程序做的,赖账的可能性不大。

  不过,上述城投公司人士也表示,银行对突击放的这部分贷款,要求当地政府必须出具“纳入地方政府债务体系内”的承诺,否则也是不放的。另据记者了解,由于不少政策性银行的贷款都是公益性项目,所以政策性银行不担心,更会尽量赶在现在多放些款。

  信托融资也不甘落后。某南方信托人士透露,该公司10月份以来,趁着明年1月5日甄别大限之前,已大举发行信政合作类信托产品来冲量。

  严峻

  “回光返照”预示融资困局

  “在财政部甄别之后,地方政府自主发债额度尚未确定之前,肯定还有很长一段空档期,这期间,如果银行不放贷,城投债又不好发,我们该怎么办?”上述东部省份城投公司人士言语中带着困惑。

  他的困惑并非没有缘由。一方面,在发债层面,国家发改委此前召集部分承销商机构召开企业债风险座谈会,警示企业债风险,并大幅提高企业债审批门槛。另外,日前发改委还出台了新的城投债审核规则,“不再要求地方政府出具债券偿债保障措施文件;凡未取得批文的企业债,在募集和评级书中涉及政府提供偿债保障措施的内容,要对照国务院43号文件进行修改”。

  对于不少城投公司而言,这样的要求更加严格了。从数据上也可以看出,在发改委从严规范企业债发行条件的背景下,融资平台企业债融资无论规模还是比重均出现明显下降,交易商协会的短融和中票的规模和比重则双升。

  “短融和中票现在很多发行量是过去累计的存量,未来的增量很可能下降,没准12月份的市场就不是现在这样的情形了。”上述城投公司人士称。

  在银行融资方面,现实的疯狂也难掩收紧的趋势逐渐显现。有城投公司人士说,一些疯狂放贷的股份制银行最近出现了收紧的现象,有些已经基本停止了受理新项目的流程。不少金融界人士说,平台公司很多不仅体量大,而且几乎无利润,如果不依靠政府信用,银行是不会给其贷款的。

  融资闸门“悄然收紧”并没有影响存量债务的如日到期。在“四万亿”投资强烈刺激下,此前疯狂发债的地方平台将再迎兑付潮。Wind数据显示,2015年全年将有5621.83亿城投债到期,上半年是还债高峰期,将有3160.55亿到期。其中3月、4月和5月将达到“洪峰”,到期债务分别是776.3亿元、841亿和636.1亿,占全年到期债务量的4成。

  “按以前惯例,遇到这样的情况,平台公司会想到银行、信托等其他融资方式,因为在债务扎堆的情况下‘借新还旧’比变卖资产等筹资方式要有效得多。但目前,通过银行贷款和信托融资也不太顺利。因为上述两种方式,银行和信托公司都很注重融资方的风险评级和担保状况。”某券商人士表示。他透露,近期国务院43号文及财政部存量债务处置细则等相关政策的出台,让未来的“城投牌照”比起先前大打折扣。

  对此,中债资信公共机构首席分析师霍志辉对《经济参考报》记者表示,从国家发改委近期企业债券审核政策来看,城投公司发行债券收紧,预计明年在城投公司转型完成前政策不会明显放松,而近年来银监会对城投公司银行信贷政策整体上较为严格,预计明年还会延续前期政策。

  危险

  恐有部分平台信用违约

  “此前审计署的审计结果和实际的情况可能存在一定差异,出于各种原因,有些实际上应是政府负有直接偿还责任的债务没有纳入进去,这次的债务甄别是基于此前的审计结果,所以,如果出现大量这种该由政府负责、但没有被纳入预算口径、而需要由平台承担偿还责任的债务的话,不排除有一些平台的资金链会断裂。”某地级市城投公司人士对《经济参考报》记者说。

  刘小平也指出,2014年底存量城投债经甄别后,对于纳入政府性债务的城投债,同地区城投债中安全性最高,等同于当地政府信用,虽各地方政府信用有所分化,但《意见》明确,地方政府可申请发行地方政府债券置换存量债务,这进一步降低了此类存量债券的流动性风险;对于尚未纳入地方政府性债务的城投债,在城投企业整体盈利很弱、再融资环境有所收紧、偿债高峰期陆续来临等背景下,不排除个别城投债,因无政府信用背书而出现违约。

  实际上,当下融资的疯狂实际上正是凸显了市场对未来市场前景的不确定和不看好。不过,也有不少市场人士认为,未来城投公司的信用风险会逐步分化。

  “整体上未来城投公司债务纳入政府负有偿还责任债务比例越高,则其债务风险可能越小;纳入政府债务比例较低,则需要关注其自身偿债能力和政府注入的资产情况。”霍志辉说。他表示,“地方政府债务偿还和周转压力取决于明年监管部门对城投企业融资政策和地方政府债券发行规模,对存量地方政府债务的处理需要时间,不可能一蹴而就,中央和监管部门不希望出现系统性风险,整体上明年地方政府债务的到期洪峰会在有一定压力的情况下渡过。”

  政策过渡期内,城投公司未来的融资一定会受到影响。不过,值得注意的是,不少城投公司正在谋求转型,而这也将给其未来融资带来新的机会。

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