中国碳交易元年 各电力企业应为参与全国碳市场做好准备_能谱网

摘要:
我国自2011年开始启动7个省市的碳排放权交易试点以来,经过不断探索,既取得了若干成功经验,同时也暴露出很多问题。国家发改委在日前的新闻发布会上称,今年年底或尽早出台《碳排放权交易管理办法》,进一步加快全国碳排放权交易市场建设,争取在2016年开始运行。
专家表示,与试点碳市场相比,全国碳市场覆盖范围将更加广泛,因而对于《碳排放权交易管理办法》及全国性碳市场建设,既要解决“技术层面”的问题,也要完善全国碳市场的体制和机制。
从目前7个省市的碳排放权交易试点的经验来看,未来建设全国性碳排放权交易市场,将面临着标准的统一、不同地区碳排放权的分配、碳排放额度的制定、未来地方市场和全国性市场如何衔接、如何制定清晰明确的碳排放发展路线图、国内市场与国外市场如何协调等问题。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟在接受中国经济时报记者采访时表示,如何确定和分配碳排放权配额是当前试点与未来全国工作的难点和焦点。
相关调查发现,出于减轻对本地经济和社会发展影响的考虑,试点地区多数更倾向于制定较为宽松的配额总量。然而对建设全国性碳交易市场而言,由于全国各地区情况差异较大,如何削弱地区差异性影响,制定更为准确合理的碳排放权配额总量仍是需要考虑的重点。在确定配额总量的同时,还要做到二氧化碳排放权配额向具体行业和企业的合理分配,这是一个更为复杂和艰巨的任务。
宣晓伟表示,可以考虑建立一个由政府部门、企业、协会和专家等多方参与的相对独立机构,按照公开、透明、科学的原则来确定相应的分配方法和结果,并接受参与企业和社会的相应监督和建议,从而在二氧化碳排放权配额分配中能够真正做到“政府定调、多方参与、方法科学、过程规范、结果公正”,为未来实行全国性碳交易工作的进一步开展打下坚实基础。
同时,宣晓伟还认为,碳排放市场并不是一个纯粹的市场,它的交易总额度并不是完全由政府来制定。从某些方面来说,碳排放交易只是一种基于市场的手段,而碳排放市场也是由政府创造出来的市场。碳排放权交易总额的制定虽然对节能减排产生鼓励作用,实际上对经济社会发展的方方面面还存在着影响和制约。如一旦定下碳排放总额度,许多能耗企业都将增加相应的减排成本,地方竞争也可能会更加凸显。
对于未来将出台的《碳交易权管理办法》以及全国性碳市场的建设,宣晓伟表示,全国性碳市场建设面临的首要问题是“技术层面”的,它包括各地标准统一、排放的测度、MRV(可测量、可报告、可核实)的开展、具体交易的开展等一系列问题。
如果要在2016年建设中国市场,目前急需做到的就是解决技术层面的问题,为建设全国性市场做好技术上的充分准备,而即将出台的《碳交易权管理办法》也应该以解决这个层面的问题为主。
在解决“技术层面”问题的同时,全国性碳市场的建设还面临体制和机制不完善的问题。宣晓伟认为,要健全其体制和机制主要在两个层面:首先是部委协调的层面。碳交易要成功实施,将会涉及到一系列计划和目标的整合,包括碳强度、能耗强度、能源消费总量、节能量等,乃至大气污染防治中对于能源消费目标的设定。由于碳交易涉及到方方面面,如林业、交通、建筑等等,所以如何将这些不同机构、部门的计划目标整合到碳交易中,其实是非常难的,牵涉到部委之间的责权调整,否则就会出现各种目标打架、各个机构自搞一套的局面。
其次是中央和地方协调的层面。目前碳交易还处于地方试点,所以实际上地方官员是有很大的决定权的,因此各个地方的配额设定和发放方式都存在很大差别,将来若要建设全国性市场,那么就需要有全国统一的标准。然而,由于全国各地的情况差别很大,如何设定这些配额就是一件非常困难的事,加上二氧化碳排放又是事关地区经济社会发展全局的事情,所以它就远远超出了气候司所能掌控的范围,这里涉及到中央和地方在相关事权上的调整。
因此,对于建设全国性碳交易市场,宣晓伟表示,目前急需在中央部委层面给予一些规范和指导,同时出台相应的管理办法。由于碳交易涉及到方方面面,国家需要有清晰的发展路线图,包括未来碳市场如何发展、未来全国性市场和区域性市场如何对接、国外市场表现如何、国内市场如何借鉴等,这样才会有预期。
宣晓伟建议,国家发改委虽然可以从技术层面出台相关的管理办法,但是如果要真正在全国推进碳交易,必须在全国人大层面来设立相关的法律法规(如欧盟关于建立其碳市场那样),是不能也无法仅仅在国家发改委气候司层面来操作的。从这个角度来看,2016年就要开始实施全国性市场,未免操之过急。

在七个地方碳交易试点陆续启动一年半后,适用于全国碳市场建设的国家碳交易管理办法终于出台。

《巴黎协定》正式生效 推动全球碳市场发展

12月12日,国家发改委应对气候变化司网站挂出《碳排放权交易管理暂行办法》,正式发布国家层面碳市场建设政策。

自《京都议定书》生效以来,特别是在欧盟2005年启动的欧洲碳排放交易体系等局部碳市场的带动下,全球碳交易市场发展迅猛。当前,全球范围内国家性的或地方性的碳交易市场建设、发展在稳步推行中,至今已有近40个国家和地区制定了碳定价机制,其中有17个不同的碳市场体系在四个大洲相继运行或正在考虑之中,这些地区累计占全球GDP的40%。

根据落款为12月10日的国家发展和改革委员会令,为推动建立全国碳排放权交易市场,国家发改委组织起草了《碳排放权交易管理暂行办法》,自发布之日起30日后施行。

11月4日,《巴黎协定》正式生效,该协定是继《京都议定书》后的第二份具有法律约束力的气候协议。我国已于今年9月正式加入《巴黎协定》,承诺2030年达到碳排放峰值,并争取尽早达峰,采取更有力的措施推动二氧化碳减排,体现了我国应对气候变化的坚定决心,也为我国建设全国碳市场提供了保障。

此前,中央已将碳排放权交易明确列入今年的中央经济体制改革重点任务。这份年底发布的管理办法既符合了中央改革小组的时间要求,也呼应着利马气候变化会议上中方展现的决心和行动。

2017年是中国碳市场元年,将在全国范围内全面开展碳市场交易,为全球碳市场格局带来重大变化。不仅全球温室气体覆盖率将大幅度提高,全球碳市场价值也将从当前的年均不到500亿美元,提高至年均1000亿美元。

从内容上看,本次出台的管理办法主要为框架性文件,明确了全国碳市场建立的主要思路和管理体系。而具体的操作细则,则有待配套文件进一步细化。

顶层政策相继出台 全国碳市场开启在即

“这份管理办法起草、修改了将近一年,已经记不清修改了多少次,”负责牵头起草管理办法的清华大学教授段茂盛说,“每次开座谈会都会收到很多意见,包括征求意见稿发出后也收集了各方意见,我们对每条意见都进行了讨论,合理的加以吸收采纳,最终形成了这个版本。”

2014年9月,国务院正式批复同意《国家应对气候变化规划》,提出到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%,并要求加快建设全国碳排放交易市场。2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》印发,明确要求推行碳排放权交易制度,提出“深化碳排放权交易试点,逐步建立全国碳排放权交易市场,研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案”。“十三五”规划纲要提出,“推动建设全国统一的碳排放交易市场,实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度”。同时,发改委气候司也多次明确表示将于2017年启动全国碳市场,现已将全国碳排放权交易配额分配方案上报国务院,预计年底前获批,2017年对各纳入企业分配配额。

据多位知情人士介绍,目前的管理办法已先以发改委令的形式出台,而争取通过国务院令出台的流程也在进行中。同时,包括总量设计、遵约机制、第三方管理等各方面的相关细则制定工作都已展开,后续仍会有征集意见的过程。

全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业18个子行业。参与主体初步考虑为业务涉及上述重点行业,2013年至2015年中任意一年综合能源消费总量达1万吨标准煤以上的企业法人单位或独立核算企业单位。在配额分配上以免费为主,并且主要采取基准法。在交易模式上,主要是以现货为主,逐步开展期货交易。

根据国家发改委规划,在2014年底发布全国碳市场管理办法后,2015年将为准备阶段,完善法律法规、技术标准和基础设施建设。而全国碳市场拟于2016-2020年间全面启动实施和完善。

2020年以后是全国碳市场的第二阶段,将扩大参与企业的范围和交易产品,丰富交易模式。纳管范围将扩大至八大行业之外,门槛降低至年消费标准煤5000吨,纳入企业将超过10万家。同时还启动碳税的前期准备工作,对没有碳排放权交易的企业征收碳税。

配额分配给予地方灵活性

全国碳市场是一个循序渐进、不断完善的体系。从八大行业配额分配预估来看,可占到总排放量中的50亿吨,约为全国全口径排放的50%。按照国家发改委初步估计,以当年全国7个试点地区的碳价平均标准测算,全国碳市场现货交易规模可达12亿元至80亿元。如果考虑碳期货进入碳市场,交易规模将会放大到600亿元~4000亿元。

在至为重要的配额分配上,管理办法体现了“中央统一制定标准和方案、地方负责具体实施而拥有一定灵活性”的思路。

总结试点经验 走向统一碳市场

根据管理办法第二章相关规定,国务院碳交易主管部门将负责重点排放单位标准的确定和最终名单的确认、确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量、预留配额的数量、配额免费分配方法和标准。

2013年6月18日,深圳碳交易所开市,标志着我国碳交易试点工作正式开始。2014年6月19日,重庆碳交易所开市。至此,深圳、北京、天津、上海、广东、湖北、重庆7省市碳交易试点全部上线交易,我国碳市场规模逐步扩大。在此期间,各试点省市分别制定和发布了碳排放交易管理办法,温室气体的核查规范、配额分配,以及碳排放交易规则等相关政策,且均成立了专业的碳交易平台,交易品种主要包括碳配额和国家核证自愿减排量。截至11月30日,7个试点碳市场的碳配额累计成交量约为8397万吨,成交额达19.5亿元人民币。其中湖北交易最为活跃,市场份额为35.8%,居全国首位。

即在全国市场中,国家主管部门将负责从企业纳入门槛的制定到配额总量及具体分配方式的全盘设计。

各个碳试点市场在运行过程中积累了丰富的经验,也形成了较完善的市场机制和交易系统,各个市场存在不同的特点。其中,湖北市场规模最大,在交易总额、投资者数量等主要市场指标上均位列第一位。深圳碳市场是运行时间最久、活跃度最强的试点市场,其主要特点体现在市场高开放度,包括最早引入机构和个人投资者、境外投资者,积极开展碳金融创新等。北京碳市场的特点则在于制度完善,交易产业链较为完整,并且市场主体包含了众多金融机构、大型央企总部、国家政府部门,在政策制定中具有一定的话语权。

而在按照国家方法进行企业纳入和配额分配时,地方也拥有了较大的自主权和灵活度。

随着全国碳市场的启动,市场将从分散走向统一。在考虑地区差异性的基础上,包括行业的配额分配方法、交易制度、MRV体系等都会实行统一标准。国家和地方将采用两级管理模式,由中央层面确定排放总量和配额分配方法,省一级层面实行具体分配、履约监管。

管理办法规定,重点排放单位名单由省级碳交易主管部门提出并上报,省级碳交易主管部门依据国家标准提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量,同时各省、自治区、直辖市结合本地实际,可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。

在交易机构的设立上,除了现存的7个试点的交易机构外,国家还批准了福建和四川两省建设碳交易机构,这九大交易机构将继续在全国碳市场中发挥交易平台作用。

由于国内各省经济发展水平不均,节能减排潜力和难度差异较大,这样的分配方式有利于地方根据实际情况合理制定分配方法,优化地区内配额分配,促进实现减排目标。

结语

同时,管理办法还规定各地方配额总量发放后剩余部分,可由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益,用于促进地方减碳以及相关的能力建设。

全国碳市场的全面展开对于即将被纳入的控排企业来说,既是机遇又是挑战。机遇在于,为企业完成减排目标提供了灵活的市场工具,能以更小的成本实现减排。挑战在于,对企业的减排提出了更严格的要求,并要求企业针对发展理念及管理方式开展适应性调整。

这一设置有利于鼓励地区积极建设碳市场,提高减排目标。

作为我国国民经济重要的基础产业,电力行业的二氧化碳排放量占全国总排放量的50%左右,既是碳排放的关键领域,也是碳减排的重点对象。未来,全国碳市场将全面覆盖包括电网企业在内的电力行业,各电力企业应尽快加强能力建设,为参与全国碳市场做好准备。

“通过给予地方一定灵活性,在国家目标实现的前提下,地方如果能更进一步进行减排,是值得鼓励的,”段茂盛说,“同时地方也更了解本地企业的实际情况,从各行业情况考虑也不会一味扩大拍卖规模,对企业来说,还是应该看作节能减排、进行技术改造的机遇。”

根据管理办法,配额分配在初期将以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高有偿分配的比例。国家发改委将根据不同行业的具体情况,参考相关行业主管部门的意见,确定统一的配额免费分配方法和标准。

不过,在企业最为关注的纳入范围上,管理方法尚未进行明确,仅表示将适时公布碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。

据记者了解,将来全国碳市场的初期纳入范围很有可能是“抓大放小”,主要为高耗能高排放行业,目前部分试点纳入的一些服务型行业则可能不会包括。

在这一问题上,管理办法同样给了各试点一定的自主权,规定省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。

这一规定满足了现在正在进行的七个碳交易试点的政策延续性需要。意味着对于目前各试点纳入企业而言,即使最终不在国家首批划入的控制排放企业范围内,也很有可能在按照试点所划范围继续被纳入碳交易系统,因此应及早做好相应准备。

交易平台将由国家指定

不同于7个试点市场各自交易的现状,全国市场的交易场所和方式将更为统一。

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定,并报国务院碳交易主管部门备案。

市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量,适时增加其他交易产品。交易原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。

中创碳投总经理唐人虎对记者表示,国家指定平台数量有限,或可成立分中心。如果地方政府参与过多,有可能会出现局部平台交易的局限性,有些地方可能只愿意在本地交易,这是统一碳市未来设计中要避免的。

同时,国务院碳交易主管部门将建立碳排放权交易市场调节机制,维护市场稳定。

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统,国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接,实现数据交换,确保交易信息能及时反映到注册登记系统中。

据记者了解,目前的注册登记系统包括配额和CCER两个合规工具的注册登记,分别用于记录排放配额和CCER的持有、转移、清缴、注销等相关信息。

考虑用户的权限差异,注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。

唐人虎对记者表示,在年底国家注册登记系统与7个试点连接之时,国家注册登记系统将开放CCER的注册登记功能。而注册登记系统中的信息将是判断排放配额及CCER归属的最终依据。

同时,管理办法规定重点排放单位以及符合要求的机构和个人均可参与碳排放权交易。

因此虽然目前7个试点中,北京和上海尚未对个人投资者开放,但全国统一碳市已经为个人投资者留出了入场通道。

唐人虎对记者指出,个人投资者原则上可以参与全国碳市,但也要看技术层面能否实现。

同时,在此前的管理办法征求意见稿中,设置了一个“交易期”概念,类似欧盟市场的不同阶段,各交易期规则将会有所区别。但最终公布稿中删去了,将有待相关细则进一步明确。

统一全国“度量衡”

一致的、准确的、可靠的数据是全国市场交易的基础。当前,7个碳排放权交易市场在碳核算和核查方面,存在技术、操作层面的区域性差异,认可的核查机构清单也不尽相同,使得市场间连接难度巨大。

而管理办法则对“度量衡”进行了统一。管理办法规定,重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南,制定排放监测计划,每年编制其上一年度的温室气体排放报告。

目前,国家发改委已印发发电、电网、钢铁、化工、电解铝、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10个行业的《企业温室气体排放核算与报告指南》。

按照国家发改委此前计划,今年年底将印发第二批核算和报告指南,包括采矿、交通、机械电子设备、食品饮料烟草、建筑、有色金属、造纸、其他工业等8个行业。

这些行业标准将成为全国碳市中的控排企业碳排放量化的标尺,同时,也为全国市场可能纳入的行业提供了参考。

在试点期间,虽然试点发布的核算和报告指南仍然有效,但也需探索如何向国家标准或报告指南过渡,并评估对控排企业的潜在影响。

为保障数据的准确性和可靠性,管理办法指出,国家发改委将适时公布推荐的核查机构清单,核查机构应按照公布的核查指南开展碳排放核查工作。

此外,管理办法还要求,省级碳交易主管部门对部分重点排放单位的排放报告与核查报告进行复查,复查的相关费用由同级财政予以安排。

要求复查的重点排放单位包括:国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位;核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位;除上述规定以外,一定比例的重点排放单位。

目前国家发改委尚未印发企业温室气体排放核查指南,也未发布核查机构认证的相关标准或资质要求。关于未来全国市场MRV的具体操作细节如检测计划制定、碳核算、核查、复查的时间节点,控排企业的复查比例及相关要求等,还有待在后续配套细则中明确。

借鉴试点经验以信用体系约束企业

相比面向各相关部委及地方发改委的征求意见稿,最终出台的管理办法在企业违约约束上表述较为模糊。

根据目前的规则,仅规定对于各类违约及违规行为,由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚,但未对处罚力度及内容进行明确。

在此前的征求意见稿中,曾包含对企业未履约处以每吨300元罚款的、逾期每日加处3%的内容。据21世纪经济报道记者了解,在此前征求意见过程中,有专家对此内容提出了建议,表示可以参照试点方式按照市场价格进行罚款。

最终的遵约机制如何,还有待后续细则出台。但可以预期的是,未来的全国碳市将对企业遵约产生较强约束。

值得关注的是,管理办法规定,国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其他从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录,并纳入相关的信用管理体系。

对于严重违法失信的碳排放权交易的参与机构和人员,国务院碳交易主管部门建立“黑名单”并依法予以曝光。

同时,对于违反规定而被处罚的重点排放单位,省级碳交易主管部门应向工商、税务、金融等部门通报有关情况,并予以公告。

这一设置,从信用体系的角度对控排企业进行了全面约束,从国家层面和省级层面分别出发,力度较大。

“纳入信用体系这一设置也配合了国家今年出台的《社会信用体系建设规划纲要》,信用约束对于一些大企业来说力度可能更强。”段茂盛说,纳入信用机制的设计也参考了今年试点的履约情况,其中上海虽然惩罚措施相对其他试点居中,但履约率却达到了100%,其中信用体系的作用就值得借鉴。

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