碳交易新政:配额分配给予地方灵活性 交易平台将由国家指定_能谱网

摘要:
“看上去很美,做起来很难”,这是很多参与碳交易试点工作人员的共同心声。基础数据薄弱、缺乏立法保障、企业认识不够、市场和人才不成熟……这些普遍存在的问题,让试点地区一筹莫展。2013年6月18日,深圳市碳排放权交易鸣锣开市,此后,上海、北京、广东、天津也陆续启动交易试点。
然而,开门红之后冷清的交易市场,也从一个侧面反映了碳交易推进的不易。企业头疼的问题不仅是可能带来的成本增加,还有如何进行碳盘查、得到基础数据。政府在积极推进试点的同时,更会顾虑碳交易可能给经济发展带来的影响。
记者就碳交易问题走访了相关专家学者,试图梳理当前的问题,也对未来发展提出建议。
1 碳排放配额怎么分配? 各地不一,配额偏多可能性大
既然是市场交易,价格问题就至关重要。但目前,各市场的碳交易价格存在差异,对价格最为敏感的市场主体们心态不一。控排企业普遍担心配额价格过高增加履约成本,很难把握价格趋势,不知何时买卖。投资者则担心价格下跌,影响持有的配额价值。
碳价格的形成与配额分配高度相关。配额的多少,包括配额核算的科学性和公正性直接影响参加交易单位的主动性,也决定了碳市场能否活跃发展。
北京市发改委委员洪继元介绍说:“在碳排放配额分配环节,北京采取了历史法和标杆法的组合方式。”即对纳入碳交易的大部分行业,都采用了欧盟等碳交易体系广泛应用的历史法,充分考虑控排企业在过去几年发展的惯性,一方面尊重企业的历史排放,另一方面对未来排放规律进行把握。在发展过程中,一些企业规模会发生改变,包括转产转型等,这就要根据其变化调节分配配额。
“对电力和热力等公共服务行业,很难设置特定制度和方法对其排放总量进行控制,但底线是要满足城市和居民基本用电和供暖需要。”他说。
因此,在这方面采取标杆法计算,不对其进行绝对总量控制,重点通过标杆的配额分配方法实行相对总量调控,核心就是进行技术、工艺、产品等方面的改造,提升使用效率。
此外,对在北京经济结构中占比已经达到76.4%的服务业,也实行了严格的总量控制。
此外,在不同行业之间,既有设施和新增设施之间,都会进行差异化的配额核定,并向社会公布整个碳排放配额核定方法,核定的定额等数据。
当前阻碍企业参与交易的最大阻力,还是对所分配的配额不够履约的担心。因此,部分试点考虑到企业压力,配额发放不会过紧,应会基本满足企业履约需求,部分试点还存在配额发放偏多的可能。因此,配额稀缺性有待市场检测。
2 如何核算企业的排放量? 各地核查方式不同,CCER将影响市场
国家发改委应对气候变化司副司长孙翠华表示,碳交易工作非常复杂,涉及很多环节,历史数据摸底非常重要。因此,各地在数据核查等方面做了大量工作。“数据搞不清,企业就会对配额分配产生异议。”她说。
数据盘查工作的准确性也会影响市场交易。据报道,不同试点在前期数据盘查工作方式上存在较大差别。有的试点采取招标形式,安排不同核查机构进行核查;有的试点出台了核查指南,指定一家核查机构完成全部核查;有的试点则以企业上报数据为主,核查机构加以辅助。
在这样的情况下,部分试点数据的科学性和有效性会受到一定影响,导致配额发放出现问题。
比如,北京在碳交易工作中,针对不同类型的企业,按照专门设计的表格、格式,通过网络报告企业的排放总量来核算企业排放量。在核算环节,政府和主管部门也公开第三方核查机构和核查员,并实施双重备案管理机制,严格备案机构和核查员的核查领域,确保核查数据的客观性和真实性。
通过政府购买服务,采取第三方核查机构、第四方专家评估结合的方式,确保核查数据的准确和中立。
此外,随着CCER(核证自愿减排量)交易各项工作的陆续开展,作为补充机制的CCER也将成为影响市场的重要因素。
由于各试点均允许5%~10%的CCER抵消,而北京、广东签约的两笔CCER价格又为市场价的30%左右,因此企业很可能运用低价CCER置换配额,由此产生更多的配额供给,拉低配额价格。
3 企业碳意识偏弱 碳核查找不到人,中小企业了解不多
作为碳交易的主要参与者,许多企业当前的“碳意识”还有点弱,未能在管理上予以足够重视。此前曾有媒体报道,在深圳、北京等地开始碳交易试点工作时,政府工作人员就遭遇过开展碳核查时难以找到企业对接部门、对接人的情况。
有专家还发现,企业在关注碳信息等绿色环保议题方面极易按行业“扎堆”。比如,一个行业如果排名前几位的旗舰企业都在积极应对碳核查,就会对整个行业产生显著影响,甚至产生新的竞争规则。反之,如果行业旗舰企业漠视碳核查,那么即便有中小企业意欲有所作为,也很难形成行业主流声音。
尽管大部分中小企业对低碳建设有积极性,但很多企业对碳交易了解并不深入。比起大企业,中小企业节能减排的边际成本低、空间大,但大部分中小企业属于“有想法没能力”。
据了解,广东省中小企业数量占了全省企业总数的七八成,中小企业面广量多,尽管单个企业排放量低,但整体排放量也十分庞大。因此,中小企业的绿色改造和低碳建设对促进广东低碳试点省建设具有重要意义。
自2010年9月以来,广东省社科院环境经济与政策研究中心组织开展了两期“中小企业参与低碳建设理论和实践探索”研究。
调研发现,被调查的广东中小型企业对低碳建设有基本了解,但不深入。有81%的受访企业表示了解节能减排;对ISO质量体系、清洁生产等基本概念,有85%和82%的企业表示了解;有74%和26%的企业表示对低碳建设很有积极性并愿意尝试。
但对于碳审计、碳交易等具体领域,了解比例均不到一半,有52%的企业表示对此不了解。对低碳相关政策上,企业了解最多的是专项补贴,占44.4%,其余政策的了解度均不到15%。
4 是否允许个人参与碳交易? 市场还不成熟,应采取稳健节奏
首先开市交易的深圳市允许个人参与碳交易,天津同深圳一样,允许个人和投资机构参与交易,其他试点则尚未开放个人交易。针对这一现象,记者采访了北京大学国家发展研究院教授唐方方。
唐方方说:“对于国家而言,是否对个人开放碳交易是没有定论的。深圳先行先试,开放了个人交易。深圳的尝试实际是一种打擦边球的行为,因为国家既没有规定要向个人开放,也没有规定不开放。我个人认为这种尝试是值得鼓励的。”
然而,他认为,比较稳健的做法是先不对个人完全开放,像股市一样,散户太多会导致市场不稳定,“炒”得厉害。碳交易走的是另外一条路,市场交易主体以机构为主。但是,碳交易市场迟早要对个人开放,只是各地节奏不同。
唐方方认为,目前没有一套完整的细则,个人参与碳交易究竟会对市场产生怎样的影响还不能妄下定论。
中国人民银行金融研究所副所长张雪春表示,碳产权、排放权等都是碳资产,这种产权有金融资产特性,其背后具有政府的信用,也有稀缺性。其与金融资产相关的特点,表示它可以自由储存、借贷、计量。
除了金融资产特性之外,碳交易过程中间还有很多风险,比如政策、法律、项目、市场、操作等多方面。这些风险都可以借助或者部分借助金融市场的风险管理功能来规避。
5 碳交易遇冷怎么办? 抓紧制定监管细则是第一要务
我国碳交易市场刚刚起步,“可以说,现在各地碳市场还不能称之为市场,没有连续的交易量,没有足够的交易主体,没有规范的交易规则……而这些都是金融市场必不可少的要素。”唐方方说,在无法左右市场交易行为的情况下,国家能做的也是最要紧的就是尽快制定细则。
碳交易市场实质上是一个金融市场,不过这一市场是完全的政策市场,是人造的市场。金融市场务必要有一套完善、严格的监管体制。“各地监管体系由于历史和现实的原因会存在差异,参与主体也不同,这是正常现象。”唐方方说,但各市场务必要有一套体系,才能保证市场有序运行,避免暴涨暴跌的无序现象。
唐方方说:“我国各试点地区目前只有一套粗则,更细化更具操作性的细则还没有,因此这方面的工作是目前的首要问题。国家在这方面法规制定上要慎重,但不能太拖沓,要尽快逐步推进,否则后续工作开展困难。”这是我国碳交易市场建设下一步的工作重点。
专家建议,应从法律、规章制度等顶层设计方面进行规范,避免以后走弯路。开始制定细则就一定要从完全规范,合情合理合法的基础上逐步完善,这是要做的首要工作。
同时,还要出台相关管理办法,进一步明确碳排放权交易全过程的基本操作规则、政府部门权力与职责、监管措施等;从市场监管角度研究出台公开市场操作、配额拍卖规则等相关政策,继续完善监督管理措施,保障市场稳定运行;细化交易规则,进一步规范交易行为等。
此外,“目前碳交易相关的各种标准还比较少,包括核查、核算的通用标准、技术标准等。”中创碳投副总经理郭伟说,这些都是制约碳市场健康发展的因素。
名词解释
碳排放权交易是指在一个特定管辖区域内,允许获得碳排放配额的排放主体将其剩余的指标拿到市场上买卖,使得碳排放权像普通商品一样在市场参与者之间进行交易,通过相互调剂,确保区域实际排放量不超过限定排放总量的一种减排措施。
发展历史
碳排放权交易始于美国对二氧化硫的治理。在气候谈判初期,美国积极游说将其在二氧化硫治理中的成功经验引入气候变化领域。
但由于受制于国会,美国至今未批准采纳碳交易模式的京都议定书,也未能在国内建立全国性的碳交易市场。
相反,尽管早期反对,但欧盟却成为京都议定书减排模式的倡导者,并在全球首次引入强制性碳排放交易机制。欧盟碳交易体系在2005年正式启动,第一阶段纳入了发电、玻璃、炼油、炼焦、钢铁、水泥等10个行业的1万多个温室气体排放设施,占欧盟二氧化碳总排放量的50%。
近年来,新西兰、澳大利亚、美国加州、加拿大魁北克等国家和地区也相继启动了自己的碳交易市场。

这一规定满足了现在正在进行的七个碳交易试点的政策延续性需要。意味着对于目前各试点纳入企业而言,即使最终不在国家首批划入的控制排放企业范围内,也很有可能在按照试点所划范围继续被纳入碳交易系统,因此应及早做好相应准备。

此前,中央已将碳排放权交易明确列入今年的中央经济体制改革重点任务。这份年底发布的管理办法既符合了中央改革小组的时间要求,也呼应着利马气候变化会议上中方展现的决心和行动。

据多位知情人士介绍,目前的管理办法已先以发改委令的形式出台,而争取通过国务院令出台的流程也在进行中。同时,包括总量设计、遵约机制、第三方管理等各方面的相关细则制定工作都已展开,后续仍会有征集意见的过程。

从内容上看,本次出台的管理办法主要为框架性文件,明确了全国碳市场建立的主要思路和管理体系。而具体的操作细则,则有待配套文件进一步细化。

管理办法规定,重点排放单位名单由省级碳交易主管部门提出并上报,省级碳交易主管部门依据国家标准提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量,同时各省、自治区、直辖市结合本地实际,可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。

由于国内各省经济发展水平不均,节能减排潜力和难度差异较大,这样的分配方式有利于地方根据实际情况合理制定分配方法,优化地区内配额分配,促进实现减排目标。

对于严重违法失信的碳排放权交易的参与机构和人员,国务院碳交易主管部门建立“黑名单”并依法予以曝光。

这一设置有利于鼓励地区积极建设碳市场,提高减排目标。

按照国家发改委此前计划,今年年底将印发第二批核算和报告指南,包括采矿、交通、机械电子设备、食品饮料烟草、建筑、有色金属、造纸、其他工业等8个行业。

在至为重要的配额分配上,管理办法体现了“中央统一制定标准和方案、地方负责具体实施而拥有一定灵活性”的思路。

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定,并报国务院碳交易主管部门备案。

这些行业标准将成为全国碳市中的控排企业碳排放量化的标尺,同时,也为全国市场可能纳入的行业提供了参考。

这一设置,从信用体系的角度对控排企业进行了全面约束,从国家层面和省级层面分别出发,力度较大。

12月12日,国家发改委应对气候变化司网站挂出《碳排放权交易管理暂行办法》,正式发布国家层面碳市场建设政策。

交易平台将由国家指定

相比面向各相关部委及地方发改委的征求意见稿,最终出台的管理办法在企业违约约束上表述较为模糊。

“通过给予地方一定灵活性,在国家目标实现的前提下,地方如果能更进一步进行减排,是值得鼓励的,”段茂盛说,“同时地方也更了解本地企业的实际情况,从各行业情况考虑也不会一味扩大拍卖规模,对企业来说,还是应该看作节能减排、进行技术改造的机遇。”

统一全国“度量衡”

因此虽然目前7个试点中,北京和上海尚未对个人投资者开放,但全国统一碳市已经为个人投资者留出了入场通道。

在试点期间,虽然试点发布的核算和报告指南仍然有效,但也需探索如何向国家标准或报告指南过渡,并评估对控排企业的潜在影响。

此外,管理办法还要求,省级碳交易主管部门对部分重点排放单位的排放报告与核查报告进行复查,复查的相关费用由同级财政予以安排。

中创碳投总经理唐人虎对记者表示,国家指定平台数量有限,或可成立分中心。如果地方政府参与过多,有可能会出现局部平台交易的局限性,有些地方可能只愿意在本地交易,这是统一碳市未来设计中要避免的。

“这份管理办法起草、修改了将近一年,已经记不清修改了多少次,”负责牵头起草管理办法的清华大学教授段茂盛说,“每次开座谈会都会收到很多意见,包括征求意见稿发出后也收集了各方意见,我们对每条意见都进行了讨论,合理的加以吸收采纳,最终形成了这个版本。”

为保障数据的准确性和可靠性,管理办法指出,国家发改委将适时公布推荐的核查机构清单,核查机构应按照公布的核查指南开展碳排放核查工作。

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统,国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接,实现数据交换,确保交易信息能及时反映到注册登记系统中。

不同于7个试点市场各自交易的现状,全国市场的交易场所和方式将更为统一。

市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量,适时增加其他交易产品。交易原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。

在此前的征求意见稿中,曾包含对企业未履约处以每吨300元罚款的、逾期每日加处3%的内容。据21世纪经济报道记者了解,在此前征求意见过程中,有专家对此内容提出了建议,表示可以参照试点方式按照市场价格进行罚款。

值得关注的是,管理办法规定,国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其他从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录,并纳入相关的信用管理体系。

要求复查的重点排放单位包括:国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位;核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位;除上述规定以外,一定比例的重点排放单位。

根据管理办法第二章相关规定,国务院碳交易主管部门将负责重点排放单位标准的确定和最终名单的确认、确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量、预留配额的数量、配额免费分配方法和标准。

根据落款为12月10日的国家发展和改革委员会令,为推动建立全国碳排放权交易市场,国家发改委组织起草了《碳排放权交易管理暂行办法》,自发布之日起30日后施行。

目前国家发改委尚未印发企业温室气体排放核查指南,也未发布核查机构认证的相关标准或资质要求。关于未来全国市场MRV的具体操作细节如检测计划制定、碳核算、核查、复查的时间节点,控排企业的复查比例及相关要求等,还有待在后续配套细则中明确。

同时,在此前的管理办法征求意见稿中,设置了一个“交易期”概念,类似欧盟市场的不同阶段,各交易期规则将会有所区别。但最终公布稿中删去了,将有待相关细则进一步明确。

而管理办法则对“度量衡”进行了统一。管理办法规定,重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南,制定排放监测计划,每年编制其上一年度的温室气体排放报告。

根据国家发改委规划,在2014年底发布全国碳市场管理办法后,2015年将为准备阶段,完善法律法规、技术标准和基础设施建设。而全国碳市场拟于2016-2020年间全面启动实施和完善。

在这一问题上,管理办法同样给了各试点一定的自主权,规定省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。

同时,管理办法规定重点排放单位以及符合要求的机构和个人均可参与碳排放权交易。

最终的遵约机制如何,还有待后续细则出台。但可以预期的是,未来的全国碳市将对企业遵约产生较强约束。

根据目前的规则,仅规定对于各类违约及违规行为,由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚,但未对处罚力度及内容进行明确。

唐人虎对记者表示,在年底国家注册登记系统与7个试点连接之时,国家注册登记系统将开放CCER的注册登记功能。而注册登记系统中的信息将是判断排放配额及CCER归属的最终依据。

即在全国市场中,国家主管部门将负责从企业纳入门槛的制定到配额总量及具体分配方式的全盘设计。

根据管理办法,配额分配在初期将以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高有偿分配的比例。国家发改委将根据不同行业的具体情况,参考相关行业主管部门的意见,确定统一的配额免费分配方法和标准。

在七个地方碳交易试点陆续启动一年半后,适用于全国碳市场建设的国家碳交易管理办法终于出台。

不过,在企业最为关注的纳入范围上,管理方法尚未进行明确,仅表示将适时公布碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。

而在按照国家方法进行企业纳入和配额分配时,地方也拥有了较大的自主权和灵活度。

借鉴试点经验以信用体系约束企业

据记者了解,将来全国碳市场的初期纳入范围很有可能是“抓大放小”,主要为高耗能高排放行业,目前部分试点纳入的一些服务型行业则可能不会包括。

唐人虎对记者指出,个人投资者原则上可以参与全国碳市,但也要看技术层面能否实现。

同时,对于违反规定而被处罚的重点排放单位,省级碳交易主管部门应向工商、税务、金融等部门通报有关情况,并予以公告。

目前,国家发改委已印发发电、电网、钢铁、化工、电解铝、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10个行业的《企业温室气体排放核算与报告指南》。

配额分配给予地方灵活性

同时,国务院碳交易主管部门将建立碳排放权交易市场调节机制,维护市场稳定。

一致的、准确的、可靠的数据是全国市场交易的基础。当前,7个碳排放权交易市场在碳核算和核查方面,存在技术、操作层面的区域性差异,认可的核查机构清单也不尽相同,使得市场间连接难度巨大。

同时,管理办法还规定各地方配额总量发放后剩余部分,可由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益,用于促进地方减碳以及相关的能力建设。

“纳入信用体系这一设置也配合了国家今年出台的《社会信用体系建设规划纲要》,信用约束对于一些大企业来说力度可能更强。”段茂盛说,纳入信用机制的设计也参考了今年试点的履约情况,其中上海虽然惩罚措施相对其他试点居中,但履约率却达到了100%,其中信用体系的作用就值得借鉴。

考虑用户的权限差异,注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。

据记者了解,目前的注册登记系统包括配额和CCER两个合规工具的注册登记,分别用于记录排放配额和CCER的持有、转移、清缴、注销等相关信息。

相关文章